A. PENDAHULUAN

Pada saat ini sedang ramai dibahas tentang kecelakaan Kereta Api (KA) yang dalam istilah teknis Perkeretaapian sering disebut sebagai Peristiwa Luar Biasa Hebat (PLH), peristiwa kecelakaan lain yang lebih ringan disebut sebagai Peristiwa Luar Biasa (PL). PLH tersebut yakni pada tanggal 27 April jam 20.52, KA Komuter-KRL bernomor  PLB 5568 A yang sedang berhenti di Setasiun Bekasi Timur Km 28+920 ditumbur dari belakang oleh KA Jarak Jauh/Antar Kota No PLB 4B, Argo Bromo Anggrek (ABA). Dikhabarkan banyak korban atas kejadian tersebut. Sebelum kejadian PLH di Setasiun Bekasi Timur tersebut sudah terjadi PLH yang lain yakni KA Komuter-KRL 5181 tertemper Taksi Listrik di Jalan Perlintasan (JPL) 85. 

Besarnya skala PLH ini tak urung menjadi berita besar di masyarakat dan media. Berbagai analisis dan pendapat dari para pakar dan para setengah pakar bermunculan tentang analisis penyebab kejadian PLH ini sehingga persoalan ini menjadi semakin keruh.

Catatan Kebijakan Publik (CKP) ini menuliskan di samping banyaknya kemungkinan penyebab terjadinya PLH tersebut, yang disebabkan baik oleh penyebab langsung (spesifik), ataupun penyebab tidak langsung (sensitif) namun penekanan penulisan adalah tentang kebijakan publik atas perkeretaapian khususnya tentang status prasarana perkeretaapian saat ini dan kebijakan apa yang sebaiknya dilakukan untuk mendatang. CKP ini sama sekali tidak bertujuan menggantikan investigasi teknis, melainkan: hanya mengidentifikasi kemungkinan penyebab, dan yang lebih penting adalah mengevaluasi kebijakan publik atas prasarana perkeretaapian yang mungkin berpengaruh sebagai faktor sistemik

B. PENYELIDIKAN ATAS PENYEBAB KEJADIAN PLH

Penyelidikan atas penyebab terjadinya PLH tentu harus dilakukan segera. Komite Nasional Keselamatan Transportasi (KNKT) adalah pihak yang berwenang dan memiliki otoritas untuk menyelidiki, menetapkan penyebab terjadinya kecelakaan dan membuat rekomendasi perbaikan agar kejadian serupa tidak terulang lagi. Proses ini memerlukan waktu yang cukup lama. Pada kejadian ini, KNKT menyatakan bahwa memerlukan waktu kurang lebih 3 (tiga) bulan untuk merilis hasil penyelidikannya.

Di Perkeretaapian Indonesia sejak zaman Belanda penyelidikan atas PLH semacam ini dilakukan oleh Tim internal Perusahaan yang disebut Tim Comission Onderzoek (Tim CO) yang terdiri dari para ahli dan pimpinan internal Perusahaan. Tim ini independent dan kadang dengan perdebatan yang amat seru sekalipun mereka adalah ahlinya dan tahu persis secara detil proses operasi dan urutan proses sampai terjadinya PLH. Pada suatu masa Tim CO juga memasukkan anggotanya dari Militer dan Kepolisian. Ada baiknya KAI juga segera membentuk Tim CO untuk keperluan internal dan untuk melengkapi, mempermudah dan mempercepat pekerjaan KNKT.

C. BEBERAPA KEMUNGKINAN PENYEBAB LANGSUNG PLH (SPESIFIK)

Apa yang ditulis di CKP ini untuk penyebab langsung terjadinya PLH adalah bersifat indikatif, dan sering terjadi penyebabnya adalah multi factor bukan satu penyebab tunggal.Penyebab sebenarnya yang terjadi harus diselidiki mendalam oleh KNKT. Beberapa kemungkinan penyebab langsung atau kombinasinya adalah sebagai berikut:

1. Masinis melanggar Aspek Merah pada Sinyal. Pada petak jalan tersebut menggunakan sistem sinyal blok (terbuka/tertutup) yang standarnya adalah setelah KA lewat maka otomatis Sinyal ber Aspek Merah
2. Terjadi gangguan sistem persinyalan sehingga Aspek yang seharusnya Merah berubah atau diubah (perlu diselidiki mendalam) menjadi Hijau sehingga Masinis terus jalan memasuki stasiun. Atau keterlambatan Aspek dari Hijau menjadi merah (Semboyan 6/7)
3. Ujung KRL tidak “Preipal” karena ujung akhir KRL ada di wesel dan menghalangi jalur sebelahnya
4. Melewati batas kecepatan KA PLB4B ABA yang diizinkan atas petak jalan tersebut
5. Sistem Pengereman Lokomotif dan Jarak dari mulai pengereman dari sinyal dan dari titik tumburan tidak memenuhi standar yang seharusnya
6. Gangguan operasional karena adanya temperan KA dan mobl di JPL 85 atas KRL PLB 5181 berdampak pada PLH
7. Faktor SDM pada Masinis, Asisten Masinis, PPKA dan personil langsung terkait (kesehatan, kelelahan, penghasilan dsb)
8. Pelanggaran atas regulasi operasi perjalanan KA (Perka) yang ditetapkan
9. Regulasi Perka yang salah/tidak sesuai dan harus disempurnakan atau diperbaharui
10. Dan sebagainya yang perlu diselidiki mendalam oleh KNKT/Tim CO

D. PENYEBAB TIDAK LANGSUNG (SENSITIF)

Setelah menyelidik dan mengambil kesimpulan atas penyebab langsung spesifik terjadinya PLH, maka perlu dilakukan penyelidikan dan penelitian ekosistem yang melingkupi operasional kereta api, yang secara tidak langsung dan sensitif pada penyebab terjadinya PLH.

Beberapa hal yang perlu diteliti adalah sebagai berikut:

1. KA-KA yang terlibat dalam PLH tersebut bernomor yang dimulai dengan PLB yang berarti Perjalanan Luar Biasa. PLB menunjukkan bahwa perjalanan KA tersebut merupakan tambahan dari Grafik Perjalanan Kereta Api (Gapeka). Hal yang luar biasa tentu mengandung resiko
2. Dari Jakarta ke Stasiun Bekasi sudah double-double track (dua jalur ganda) jadi dari Setasiun Bekasi sampai Setasiun Bekasi Timur adalah peralihan pertama double-double track ke double track. Pada jalur double track KA Komuter (KRL) sudah menggunakan jalur yang sama dengan KA Jarak Jauh/Antar Kota. Peralihan sistem selalu mengandung resiko
3. Tidak atau belum diterapkannya standar-standar keselamatan Perka, misalnya belum diterapkannya Permenhub 52/2014 tentang Perangkat Sistem Keselamatan Operasi Kereta Api Otomatis (SKKO) antara lain belum dipasangnya peralatan Automatic Train Protection (ATP)
4. Ketidakcukupan pemeliharaan peralatan prasarana dan sarana KA, baik karena teknis ataupun pendanaan
5. Regulasi yang tertinggal dengan tekonogi, dimana perkembangan teknologi operasi KA terutama di bidang sinyal, telekomunikasi serta sarana berkembang cepat dan regulasi tertinggal.
6. Variasi yang luas atas perlatan yang digunakan, misal utuk Sistem Sinyal di KAI digunakan bersamaan. Sistem sinyal, yakni: mekanik, electronic dan computerized sehingga berpotensi terjadinya kegagalan sistem seperti fail save, interlocking dsb
7. Masalah SDM, seperti: jam kerja, tempat istrahat, kesehatan, penghasilan dsb
8. Dan potensi penyebab tidak langsung lainnya

E. KETIDAKJELASAN KEBIJAKAN ATAS PENANGGUNG JAWAB PRASARANA KA

Penyelidikan dan Penelitian Penyebab Spesifik dan Penyebab Sensitif atas kecelakaan KA menjadi tugas dan kewajiban KNKT. CKP ini hanya akan membahas tentang Kebijakan atas Prasarana KA yang diperkirakan juga berpengaruh atas terjadinya PLH. Secara sederhana dapat digambarkan lingkaran PLH. Lingkaran terdalam adalah penyebab langsung spesifik, lingkaran berikutnya adalah penyebab tak langsung sensitif, maka kebijakan adalah lingkaran terluar yang mungkin ada andilnya pada terjadinya PLH

Dari pembicaraan dengan teman-teman yang tergabung dalam Komunitas Professional Perkeretaapian, terungkap ada beberapa isu penting tentang prasarana KA yang sudah menjadi perhatian PH&H beberapa tahun terakhir ini (Baca: Artikel tentang Prasarana KA di Website PH&H Public Policy Interest Group) terungkap adanya beberapa catatan sebagai berikut:

• Penerapan SKKO sebagaimana diatur dalam Permenhub No 52 Tahun 2014 dengan pemasangan Automatic Train Protection (ATP) walaupun sudah diuji coba antara lain di: Solo-Yogya-Kutoardjo dan selanjutnya Cirebon-Brebes, Bogor-Sukabumi dsb tidak ditindaklanjuti. Salah satu penyebab adalah adanya peralatan di track KA yang pemasangannya menjadi kewajiban Direktur Jenderal Kereta Api (DJKA) selaku Pemilik Prasarana KA dan ada peralatan on board di Sarana KA yang pemasangannya menjadi kewajiban KAI selauk Pemilik Sarana. Dikabarkan bahwa banyak peralatan prasarana penyiar (balise) yang seharusnya dipasang di track KA belum terpasang dan on board equipment sebagai receivernya juga belum terpasang di lokomotif. Sistem ini sangat penting untuk keselamatan KA. Jelas bahwa sistem ini baik di prasarana maupun di sarana secara sistem adalah satu Sistem Tunggal. Perbedaan kepemilikan Prasarana Pemerintah dan kepemilikan Sarana KAI tanpa kejelasan aturan sinkronisasinya pasti akan menimbulkan masalah yang serius. Sementara SKKO ini sangat penting untuk mencegah terjadinya PLH.
• Karena Prasarana KA milik negara dan dirawat serta dioperasikan (Infrastructure Maintenance And Operation/IMO) oleh KAI   maka pemerintah akan membayar Biaya IMO tersebut ke KAI. Pada kenyataannya dikabarkan (perlu konfirmasi lanjut), untuk Tahun 2025 dana untuk IM belum cair, dan Kontrak IMO Tahun 2026 juga belum ada. Lebih lanjut didapat informasi bahwa hal tersebut menunggu penyusunan SKB tiga Menteri yang belum diketahui kapan akan terbit. Ketiadaan dana dari pemerintah untuk IMO ini tentu menimbulkan hal yang serius pada Pemeliharaan dan Operasi KA

Kedua hal tersebut di atas hanya dua contoh akibat dari adanya ketidakakuntabelnya kepemilikan Prasarana KA bahkan dapat disebut sebagai puncak Gunung Es. Keijakan yang telah diadopsi menjadi regulasi ternyata menimbulkan masalah dan diperlukan Reformulasi Kebijakan untuk menyempurnakan dengan kemungkinan mengubah regulasi yang ada. 

F. PERLUNYA KELANJUTAN RESTRUKTURISASI PERKERETAAPIAN UNTUK PRASARANA PERKERETAAPIAN

Perkeretaapian Indonesia telah mengalami Sejarah yang amat panjang sejak zaman kolonial. Terdapat KA milik Pemerintah (SS) dan KA Swasta (NIS, SJS, DSM dsb) di zaman Belanda. Nasionalisasi KA setelah Merdeka, Perusahaan-perusahaan tersebut dilebur menjadi  menjadi DKA. Kemudian DKA berubah bentuk menjadi PJKA. DKA merupakan instansi pemerintah. PJKA sudah merupakan BUMN yang tidak mementingkan laba. Selanjutnya dimulailah modernisasi Perkeretapian Indonesia melalui perubahan bentuk Perusahaan dari Perusahaan Jawatan Kereta Api (PJKA) tersebut, menjadi Perusahaan Umum Kereta Api (Perumka) (Korporatisasi) dan terakhir sampai saat ini adalah PT Kereta Api Indonesia, Persero (KAI) (Komersialisasi). Pembahasan akan dibatasi hanya pada isu pemisahan Prasarana Pereretaapian dengan Sarana saja dalam berbagai bentuk usaha tersebut serta regulasinya bukan aspek lainnya. Pemisahan Prasarana KA  dimulai pada era modernisasi Perkeretaapian dengan korporatisasi mengubah bentuk usaha dari PJKA menjadi Perumka

Pemisahan pengelola prasarana dan sarana perkeretaapian adalah menjadi model umum dunia perkeretaapian sejak tahun 1970 an. Hal yang sama diikuti oleh Perkeretapian Indonesia yang diatur dengan Undang-Undang Perkeretapian No 13 Tahun 1992. Selanjutnya UU tersebut diperbaharui dengan UU No 23 Tahun 2017 yang mengubah pengaturan prasarana KA yang diatur pada UU sebelumnya tersebut. Sehingga pada dasarnya UU 13/1992 adalah pengaturan transisi kepemilikan prasarana dari PJKA menjadi milik negara terlebih dahulu dimana pengaturan selanjutnya seharusnya adalah membentuk Badan Usaha Prasarana. Hal ini belum secara tegas diatur dalam UU berikutnya yakni UU 23/2007 akan tetapi sudah lebih jauh kearah pembentukan Badan Usaha Prasarana. Hal ini akan diuraikan di lain tulisan berikutnya. Tulisan ini sama sekali tidak bermaksud untuk menyampaikan bahwa pemisahan prasarana dan sarana KA adalah suatu keharusan, karena banyak Perusahaan KA yang setelah melakukan pemisahan justru performansinya menjadi lebih buruk. Namun rezim UU Perkeretaapian No 13 Tahun 1992 dan UU  23 Tahun 2007 jelas mengarah pada pemisahan prasarana dan sarana KA

G. PADA SAAT INI PRASARANA PERKERETAAPIAN YANG MASIH DIMILIKI NEGARA DAN PEMELIHARAAN SERTA PENGOPERASIANNYA DILAKUKAN KAI

1. KAI adalah Kontraktor IMO bukan Badan Usaha Penyelenggara Prasarana (BUPP).

Dengan Kepmenhub No 49 Tahun 2019 KAI ditetapkan sebagai Badan Usaha Prasarana Perkeretaapian, akan tetapi terdapat kejanggalan jika KAI ditunjuk sebagai BUPP karena:

• Aset prasarananya Milik Negara bukan milik KAI
• Pendapatan KAI sebagai BUPP adalah dari usaha memelihara dan mengoperasikan prasarana kereta api tersebut (IMO)
• Pendapatan dari mengusahakan track berupa Track Access Charges (TAC) merupakan Pendapatan Negara sebagai PNBP yang justru harus dibayar oleh KAI ke Negara

Jadi sesungguhnya KAI bukan meruoakan Badan Usaha Penyelenggara Prasarana (BUPP) akan tetapi lebih sebagai Badan Usaha Kontraktor IMO untuk asset negara.

2. Paradoks TAC, 

Logika yang digunakan kenapa KAI harus membayar TAC adalah karena bagian KAI lainnya, yakni penetapan KAI juga sebagai Badan Usaha Penyelenggara Sarana (BUPS) mengusahakan prasarana Milik Negara tersebut. Karena mengusahakan Prasarana KA yang merupakan asset negara maka KAI sebagai BUPS harus membayar TAC ke pemiilik Prasarana yakni Negara. Dari sini mulailah kerancuan dan ketidakakuntabelan penyelenggaran Prasarana KA. Di dalam tubuh KAI ada bagian yang menjadi kontraktor IMO pemerintah (walaupun disebut BUPP) dan ada bagian pengguna asset prasarana pemerintah untuk menghasilkan pendapatan dari pelanggan (KAI sebagai BUPS).Dengan demikian seharusnya KAI sebagai BUPS membayar TAC ke KAI juga sebagai BUPP. Hal ini berarti sesungguhnya BUPP nya adalah negara, bukan KAI. Pemisahan BUPP dan BUPS tetapi masih dalam satu organisasi Perusahaan pada dasarnya bukan pemisahan (Sumber: World Bank, “Railway Restructuring”)

Ada banyak model tentang pengelolaan dan pengusahaan asset negara. Namun jika diambil contoh dalam prasarana transportasi darat, maka sepanjang asetnya telah dipisahkan ke BUMN maka pengusahaan asset tersebut adalah pendapatan BUMN ybs, misalnya PT Jasa Marga selaku Badan Usaha Jalan Tol (BUJT) menerima PMN dari Negara atas Aset Jalan Tol dan menerima pendapatan dari pengenaan Tarif Tol sebagai user’s charges. Biaya Jasa Marga pada dasarnya adalah IMO atas Jalan Tol nya.  Sedangkan apabila asetnya milik negara dan tidak ada BUPP nya  seperti: Jalan Raya (Non Tol) maka pengguna tidak perlu membayar Road User Tax. Dari sudut pandang ini karena Prasarana KA adalah Aset Negara maka seharusnya KAI tidak perlu membayar TAC.

3. BUPP Perkeretaapian saat ini sesungguhnya bukan KAI tetapi Negara

Dari praktek sederhana bahwa Negara membayar Biaya IMO dan Negara menerima Pendapatan TAC saja sudah cukup jelas bahwa sesungguhnya BUPP Perkeretaapian adalah Negara bukan KAI. Apalagi jika pendapatan TAC nya Negara lebih besar daripada IMO nya (pernah terjadi) maka sesungguhnya Negara de facto  telah “berbisnis” Prasarana KA dengan KAI

4. Sebagai Kontraktor IMO, karena bowheer nya adalah negara/pemerintah sementara pemilik asetnya juga negara maka pada dasarnya KAI tidak “berdaya” dalam pengelolaan prasarana

Hal ini sudah terjadi apabila berita ini benar bahwa sebagaimana disampaikan pada Butir E di atas, Pemerintah belum membayar Biaya Infrastructure Maintenance (IM) Tahun 2025 padahal sekarang sudah April 2026 dan bahkan belum menandatangani kontrak Biaya IMO tahun 2026. Hal demikian sudah pasti akan mempengaruhi pemeliharaan dan operasi prasarana karena berarti KAI harus “menalangi” dulu Biaya IMO, dan besar kemungkinan biaya tersebut tidak mencukupi (maintenance backlog). Sulit ditepis bahwa ada kemungkinan andil maintenance backlog terhadap Prasarana KA dan ikut andil di dalam PLH di Bekasi Timur

H. APA YANG SEBAIKNYA DILAKUKAN PEMERINTAH

1. Mendorong KNKT dan KAI untuk segera melakukan penyelidikan menyeluruh atas PLH di Stasiun Bekasi Timur dan dengan tentu menindaklanjuti Rekomendasi KNKT agar peristiwa serupa tidak terjadi lagi
2. Bersama KAI segera memberikan penjelasan (sementara) kepada publik tentang PLH tersebut untuk menghentikan kesimpangsiuran informasi yang mendiskreditkan pemerintah maupun KAI, kecuali apabila isu sudah reda dan oublik menunggu Hasil KNKT
3. Mengevaluasi kebijakan tentang Prasarana KA agar akuntabel dan good governance
4. Pelaksanaan nyata UU 23/2007. Sebagai gambaran pada UU 13/1992 diatur bahwa Pengelolaan Prasarana oleh pemerintah, dan jika pemerintah tidak dilakukan dapat dikelola oleh Badan Usaha. Diubah dengan UU No 23 Tahun 2007 dengan urutan dibalik, yakni: Pengelolaan Prasarana oleh Badan Usaha, dan jika tidak ada yang mengusahakan barulah dikelola oleh Pemerintah. Hal ini di atur lanjut pelaksanaannya pada Aturan Peralihan berlaku 10 tahun yang belum dilaksanakan sampai saat ini
5. Jika UU 13/1992 adalah tonggak pertama restrukturisasi perkeretaapian, dan UU No 23 Tahun 2007 adalah tonggak kedua, maka perlu dipertimbangakan adopsi kebijakan baru ke dalam UU yang baru, yang lebih tegas dalam pembentukan BUPP. Termasuk dalam hal ini adalah BUPP dan BUPS Kereta Api Cepat KCIC yang asset Prasarananya masih dimiliki oleh KCIC. Atau bahkan menyatukan kembali Prasarana dan Sarana ke KAI sebagaimana KCIC. Keputusan atas hal ini perlu melibatkan berrbagai kompetensi
6. Pastikan integrasi penuh sistem keselamatan (SKKO/ATP)
7. Menjamin kepastian pendanaan IMO

Jakarta, April 2026

PH&H, Public Policy Interest Group